地方行政官吏的地位,主要根据所在的地理位置的不同而有所区别,一般在首都地区的地位最高,在繁华紧要地区的次之,在中原地区的又次之,在沿边和荒远地区的地位最低,当然,影响其地位的还有防务、人口、物产和提供赋役的能力等诸因素。至南北朝时,根据其重要性,将地方州、郡、县划分为三等九级②。由于地位的不同,长官的级别和官府僚属设置的多寡也有不同。
(一)州的主要长官及官府机构设置
东汉时,州成为最高一级的地方行政区划,原为监察区长官的刺史便成为最高的地方行政长官。黄巾起义爆发后,刺史典领郡兵进行镇压,为提高刺史的地位而将其改称州牧,同时又加监军、将军名号,从而使这些人合法地拥有一州的军事、行政、财政和司法大权,不断发展自己的势力,甚至兼并他州,成为割据一方的实际统治者。魏晋南北朝时,因世家大族势力雄厚,在这方面非但没有进行整顿,而且使刺史兼军职制度化,不兼军职的刺史被称为"单车",意味着其地位和权力均不足观。
由于刺史身兼将军或都督等军职,其府属机构渐次形成为军事和行政两套班子。
州府机关的行政组织,东汉时已初具规模,设有别驾、治中、都官等从事史以及主簿、门亭长等书佐①。魏晋时期变化不大,只是分工更加细密,逐渐形成三个支系。一是别驾,"主吏及选举事"②,"分掌诸曹,兵、贼、仓、户、水、铠之属"③,"其任居刺史之半"④,地位最为重要,是刺史的重要助手。二是治中,"主众曹文书事"⑤,统领州府机关诸曹的文书,与别驾构成相互制衡之势。二是主簿,主管刺史府的节杖文书,内传外宣,为喉舌耳目,统领门亭长、录事、记室等文秘承送机构。三个支系各有所属吏员,既有一定的分工,又相互制约,共同管理州府的行政事务。
加将军名号、位如"八公"而又将兵的州刺史,可以开府,设长史、司马和西、东、户、贼、兵铠、士、营军、刺奸、帐下督等曹掾史,以及主簿,阁下记室、记室、舍人、门令史等⑥,这些官吏也是依辅佐、政务、文书的分工而设置的。
军、政两套组织统归一人指挥,必然造成令出一处而政行两端。然而,② 即上上、上中、上下,中上、中中、中下,下上、下中、下下。
① 参见《续汉书志》卷27《百宫志》。
②③ 《宋书》卷40《百宫志》。
④ 《太平御览》卷263 引庾亮《答郭逊书》。
⑤ 《宋书》卷40《百官志》。
⑥ 参见《晋书》卷24《职官志》。
这种制度却在南北朝时得以确立。取消了单车刺史,使刺史身兼军政两职制度化。如北齐的刺史均置府,有长史、司马以及录事等参军事、行参军为府属员,有别驾、治中、主簿、诸曹椽史等为州属员;还规定上上州刺史府属和州属官佐吏员额为393 人,依次每等减51 和50 人,每级减10 人,至下下州刺史为222 人①。这样就使军、政两套组织因定下来,确定了州一级军、政组织的规模。
州的僚属官佐一般由长官自行委任,但由于别驾、治中、长史、司马等职重位尊,这些重要的僚属往往由中央委任,意在牵制和分散地方的势力。
(二)郡的主要长官及官府机构设置
秦在郡设郡守作为一郡的最高行政长官,掌管全郡事务,设郡尉以辅佐郡守,分管军事;置郡监以掌监察,是中央设在地方上的耳日。他们都直接受中央政府的节制,由皇帝直接控制。即所谓"秦变封建为郡县,恐其权重,故每郡但置一监一守一尉,此上别无统治之者"②。
汉代郡国并行,郡设守(太守)③、国设相,为郡国的最高行政长官。另在郡设尉(都尉)、国设中尉,协助守、相分管军事。郡不再设固定的监察官员,只是由中央不定期地派遣御史、丞相史等到郡视察。汉武帝元封五年(公元前106 年),初分天下为13 部(州),每部(州)置刺史:人,以巡察郡国。在州成为一级地方行政区划以前,刺史负责郡的监察工作。