宋仁宗时名相范仲淹曾定下依托城防、步步为营、逐步蚕食、持久作战的“平夏功略”,但仁宗、英宗、神宗三朝都没有施行。章惇执行了范仲淹遗计,命宋军以平夏城为依托,占一地就建一城,步步为营、逐步蚕食西夏国土,占领横山大部分地区。西夏多次疯狂反扑,均被宋军击退,西夏已到亡国边缘。1098年,章惇命王愍用章楶“占一地建一城”方法进攻吐蕃,吐蕃国主陇拶出降,西北边患基本解除。
西夏为求自保,请求辽朝出兵,辽朝派人到宋朝劝和,要求宋朝归还攻占西夏的领土。宋朝上自哲宗下至大臣都同意,章惇坚决反对,他说:“夏国过未已,北方使者虽来劝和,亦需讨伐;若能服罪听命,虽北朝不来劝和,亦自当听许”。辽使劝和不成,辽朝便征集大军驻扎边境,恐吓宋朝接受劝和。章惇说:“边吏畏缩。若(辽)过界者,辄杀之,必不敢来。”辽军果然撤退,西夏只得和谈臣服于宋。