古代民间歌谣既是民间即兴、自由创作的大众文学，也是珍贵的社会政治史料，具有强大的社会批判和政治预言能力。不少秦汉史学者指出民谣是汉代民众参与和批评时政的一种特殊表达方式，担当了社会舆论监督的角色，对改善当时的吏治和政治发挥了一定的正面作用。① 历史上有一些民谣，确实表现出对统治当局的强烈批判精神，对时政的高度关注和迅速反应以及凝聚民心、表达民意、影响舆论走向的能力。但也应该指出，传世历史文献载录的民间歌谣，虽然是“非官方”、“非主流”的言论，所反映的却不一定都是平民的心声，更不能一概、笼统地定义为广大民众的真正心声，代表普遍的民意诉求。本文试就部分论述细节比较丰富、历史语境比较清晰的民谣做一些较深入的剖析，并借助现代舆论学、传播学的理论，从议题设定策略、利益相关、传播范围、语言风格等角度，重新解读汉代民间歌谣的政治作用及其意义，希望借此走出历史民谣研究中的“人民集体意志”或“民众心声”的迷思。
歌谣是汉代社会与政治生活的重要组成部分
古人善歌，习以歌咏表达心声，即《书•舜典》所谓“诗言志，歌永言”。故孔子曰：“不学诗，无以言。”② “诸侯卿大夫交接邻国，以微言相感，当揖让之时，必称诗以谕其志。”③ 先秦诸侯卿大夫在交际活动中诵咏的，多是流传有绪、耳熟能详的诗篇。对于具有类似的系统诗教背景的各国士大夫来说，这些诗篇的语词、意象，已构成一套默契而有效的沟通符号，令他们得以直接或婉转、含蓄、甚至意在言外地抒发其理念、感受。但因时因地、有感而发、带有强烈个人感情色彩的即兴歌诵，也很常见。一般民众也习以歌咏抒发心声。《诗经》所辑300余首诗篇，不少改编自周代民众的即兴歌咏。在乡村，“男女有不得其所者，因相与歌咏，各言其伤”。④ 市井之中，如《史记》所描绘之荆轲，“日与狗屠及高渐离饮于燕市，高渐离击筑，荆轲和而歌于市中”。荆轲出发刺秦前所歌“风萧萧兮易水寒，壮士一去兮不复还”，⑤ 千古传诵。

即兴歌咏的习俗，至秦汉，在各地、各阶层仍然风行，“而且歌是脱口而出，舞是随意而起”。⑥ 《史记》中的项羽，被围困在垓下，曾悲歌“力拔山兮气盖世，时不利兮骓不逝”。汉高祖刘邦，更常以歌咏抒发心声。他击败项羽，衣锦还乡时，“悉召故人父老子弟纵酒，发沛中儿得百二十人，教之歌。至酒酣，高祖击筑，自为歌诗：‘大风起兮云飞扬，威加海内兮归故乡，安得猛士兮守四方！’”⑦ 《睡虎地秦简•日书》甲、乙种中，歌乐常与饮食、祠祀并列为当时日常生活的基本内容。西汉惠帝时，曹参任相国，其官邸后园近吏舍。吏舍中日饮歌呼，噪音难耐。曹参从吏虽然憎厌，却奈何不得，于是请曹参游园，希望相国听到那些吏人醉歌高呼，会下令处分。谁知道曹参“乃反取酒张坐饮，亦歌呼与相应和”。⑧ 哀帝建平四年初曾发生著名的“传行西王母筹”事件，“京师郡国民聚会里巷仟佰，设张博具，歌舞祠西王母”，⑨ 其盛况可以想见。
汉代民间即兴咏诵的歌谣，数量应该不少。《汉书•艺文志》著录结集的各地歌诗（谣），有吴楚汝南歌诗十五篇，燕代讴雁门云中陇西歌诗九篇，邯郸河间歌诗四篇，齐郑歌诗四篇，淮南歌诗四篇，左冯翊秦歌诗三篇，京兆尹秦歌诗五篇，河东蒲反歌诗一篇，洛阳歌诗四篇，河南周歌诗七篇，河南周歌声曲折七篇，周谣歌诗七十五篇，周谣歌诗声曲折七十五篇，周歌诗二篇，南郡歌诗五篇等。⑩ 以主题结集的，有汉兴以来兵所诛灭歌诗十四篇。而这些集为文本的歌谣，估计仍不过是当时流行歌谣的一小部分。(11)
正因为歌谣是当时社会生活的重要组成部分，内容非常丰富，涵盖社会和文化生活的许多方面，所以司马迁编撰《史记》时，“既上序轩黄，中述战国，或得之于名山坏壁，或取之以旧俗风谣”。(12) 《史记》、《汉书》中叙述各地风物、人情的《货殖列传》、《地理志》等专志，也都将“谣俗”视为反映各地民风、性格、价值观念、社会风貌的重要信息。(13) 《纪》、《传》、《世家》中的人物形象和心态，常因这些歌谣而活灵活现。不过，受传统史学编纂理念和论述架构所限，获史家青睐加载史册而得以为后世考见的歌谣，内容似乎多与政治生活、政治事件相关，(14) 往往语含讥刺，针砭时弊。

如卫青屡立战功，拜将封侯，本无可厚非，但其三子在襁褓中，竟亦封侯。民间心羡之余，心怀不平，不免将卫氏的贵震天下归功于出身寒微而获封后的卫子夫，歌曰：“生男无喜，生女无怒，独不见卫子夫霸天下！”(15)
元、成之世，朝纲废弛，宦官、外戚、官僚之间政争激烈而频繁。《汉书》所辑录批评时政的歌谣，有多首涉及这一时期，包括批评石显、五鹿充宗结党擅权的“民歌”“牢邪石邪，五鹿客邪！印何累累，绶若若邪”；(16) 讥刺该党失势的《长安谣》“伊徙雁，鹿徙菟，去牢与陈实无贾”；(17) “百姓”怒斥外戚王氏骄奢僭盛、自作威福的歌谣“五侯初起，曲阳最怒，坏决高都，连竟外杜，土山渐台西白虎”。(18) 这一组歌谣指名道姓，矛头直指特定政治人物和势力，可能反映了较广泛的民意，但也可能出自敌对政治集团的心声与口诛。
成帝永始、元延间，外戚骄恣，豪强不法，当局执法无力，长安城中，少年团伙受雇杀吏，打劫行人，死伤横道。尹赏以三辅高第选守长安令，获准“得一切便宜从事”，整顿治安。尹赏要求基层治安官吏、地方长老举报长安城中的“轻薄少年恶子，无市籍商贩作务，而鲜衣凶服被铠扞持刀兵者”，得数百人。“乃赏一朝会长安吏，车数百两，分行收捕，皆劾以为通行饮食群盗”，全部活埋，“百日后，乃令死者家各自发取其尸。亲属号哭，道路皆欺欷”。一时间“作奸犯科”者纷纷逃离京城，长安人歌之曰：“安所求子死？桓东少年场。生时谅不谨，枯骨后何葬？”(19) 歌词悲切委婉，似出自遇难少年家属之口吻，既非庆幸社会秩序之平靖，也未诅咒执法之严酷。但一句“生时谅不谨”，隐晦抒发出从重从快的严打之下或有枉死之徒的哀鸣。
更有一些歌谣，用词尖锐，语气激烈，对特定政治人物或社会政治现象发出强烈诅咒。如汝南旧有鸿隙大陂，郡以为饶。成帝时关东多雨水，陂溢为害。汝南人翟方进时为相，认为决去陂水，可以省堤防费而无水患，奏罢之。至王莽居摄，常枯旱缺水，多致饥困。汝南人于是追怨方进，说方进是因为企图侵占陂下良田不得，而奏罢陂。郡中遂有童谣流传：“坏陂谁？翟子威。饭我豆食羹芋魁。反乎覆，陂当复。谁云者？两黄鹄。”(20) 又传说罢陂之后，成帝于梦中上天，天帝怒曰：“何故败我濯龙渊？”(21) 翟方进决陂，是为了应付当年的涝灾，却导致亢旱之年缺水，也许少了一点远见，乡人追怨，可以理解。但指责方进为一己私怨而毁故乡生机，却是在方进少子翟义起兵讨莽事败族灭之后。此谣之作，很难说没有政治力的渗透。串田久治推测，童谣中的“黄鹄”应是暗示王莽，显示汝南乡民将修复鸿隙陂的希望寄托于王莽。而王莽在元始二年大旱时，也确曾实行一系列救济政策。(22) 但鸿隙陂的修复，其实要到东汉建武中，才由太守邓晨提上议事日程。主持修陂的都水掾许杨，向邓晨说：“昔大禹决江疏河以利天下，明府今兴立废业，富国安民，童谣之言，将有征于此。”(23) 可知新莽时期汝南地区流行的歌谣，至东汉初仍然深深存留在当地官民的集体记忆中。

在孟子看来，这一类民间歌谣，是论证君主统治认受性的重要符码。尧为什么不传位于丹朱而禅位于舜？因为民心所向。民心所向的标志是什么？诸侯朝觐者不之尧之子而之舜，讼狱者不之尧之子而之舜，讴歌者不讴歌尧之子而讴歌舜。“《泰誓》曰：‘天视自我民视，天听自我民听’，此之谓也。”(37) 歌谣就此被赋予代言民众心声的象征意义。孟子对歌谣的这一定位在汉代的经学和史学论述中获得普遍认同，颂扬性“民间”歌谣成为汉代以来论证君主统治正当性必不可少的吉兆瑞征。贾谊与《淮南子》述周代文王、武王之德，称“九州岛之民、四荒之国，歌谣文武之烈”，“天下歌谣而乐之”。(38) 《史记》述古公亶父复修后稷、公刘之业，积德行义，“民皆歌乐之，颂其德”。(39)
在汉代的历史论述中，民间歌谣也成为评价政治人物的事功治绩以及地方政府管治有效性的一项重要指标。萧何、曹参相继为相国，与民休息，施政简易，政策稳定。史籍于是录“百姓之歌”颂之：“萧何为法，若画一；曹参代之，守而勿失。载其清净，民以宁一。”(40) 武帝太始二年（前95），赵国中大夫白公兴建白渠，引泾水注渭中，灌溉农田四千五百余顷。民得其饶，歌之曰：“田于何所？池阳、谷口。郑国在前，白渠起后。举臿为云，决渠为雨。泾水一石，其泥数斗。且溉且粪，长我禾黍。衣食京师，亿万之口。”(41) 赵广汉历任郡守、京兆尹，清廉明察，打击豪强，“吏民称之不容口。长老传以为自汉兴治京兆者莫能及”，后因执法不当、摧辱大臣等罪伏诛。“吏民守阙号泣者数万人”，或言愿代其死，“百姓追思，歌之至今”。(42) 冯野王、冯立兄弟，相继出任上郡等郡太守，居职公廉，管治有方，郡民歌之曰：“大冯君，小冯君，兄弟继踵相因循，聪明贤知惠吏民，政如鲁、卫德化钧，周公、康叔犹二君。”(43) 《汉书•叙传上》追叙班氏世系，称颂其祖班子孺“为任侠，州郡歌之”。(44)
正是在这样的社会政治语境和文化心理氛围中，策划居摄的王莽需要伪造大量符瑞，包括数万首歌谣，营造出获得广泛认同的舆论假像。而反新势力则以“吏民歌吟思汉久矣”，(45) 证明人心思汉，新莽将败。曹魏臣僚向曹丕劝进，论证魏受天命、汉当禅魏的正当性时，除了引述图谶、符瑞，还必须以“百姓协歌谣之声”论证“汉氏衰废，行次已绝”，魏当受命。(46)

民间的颂扬歌谣，是君主“善政之验”。(47) 按同样的论述逻辑，君主的恶政，必招致反映负面民意的讥刺及怨怒歌谣。《诗》毛传：“上以风化下，下以风刺上，主文而谲谏，言之者无罪，闻之者足以戒。”指出诗歌本有“刺上”的功能。(48) 毛传又说《桑柔》是刺周厉王之诗。厉王行恶政而拒不承认，芮良夫说：“我知汝实为之，已作汝所为之歌，歌汝之过。汝当受而改之。”(49) 元帝初元元年，珠厓反，贾捐之反对发兵南征，援引历史教训，认为秦就是因为“兴兵远攻，贪外虚内，务欲广地”，以致“天下溃畔，祸卒在于二世之末”，以致“长城之歌至今未绝”。(50)
正因为认定民间歌谣具有反映民意的功能，汉代政治思想家普遍认为君主施政，必须认真聆听歌谣，尤其要重视歌谣中的讥刺怨怒之声。例如王符论秦王朝速亡原因，“过在于不纳卿士之箴规，不受民氓之谣言”，“病自绝于民也”。(51) 桓帝永寿年间，梁冀专政，连岁荒饥，灾异数见，太学生刘陶上书，希望桓帝“听民庶之谣吟，问路叟之所忧”。(52) 延熹八年，太尉杨秉举宗室刘瑜贤良方正。刘瑜到京师后，就以“臣在下土，听闻歌谣”为由，上书桓帝，揭发种种“骄臣虐政之事，远近呼嗟之音”。(53)
地方长吏也常常入境问谣俗，以掌握民风民情，改善管治。如韩延寿任颍川太守，召集郡中有威信的长老，“人人问以谣俗，民所疾苦”，根据郡人要求修订礼仪规范。(54) 羊续拜南阳太守，先微服私访，“观历县邑，采问风谣，然后乃进。其令长贪絮，吏民良猾，悉逆知其状，郡内惊竦，莫不震慑”。(55)
因此，虽然民间歌谣是一种非官方言论，有时也被卷标为“言妖”、“谣妖”，但在汉代的主流政治论述中却并没有像流言、讹言、妖言那样，遭到污名化甚至刑罪化，反而视为民心民意的自然流露。
有当代舆论学者认为，古人说的民心、民意，相当于我们今天所说的舆论。(56) 也有舆论学者指出，民意和舆论并非完全相同的概念。民意是存在于民众心中、尚未公开表达的想法，可以视作潜舆论，(57) 舆论则必须是公开表达的社会意见。(58) 舆论的基础是民意，但民意不一定表达为舆论。舆论概念的一个前提条件，即自由和自愿的表达欲求。在不自由和非自愿的条件下表达的社会意见不能称作舆论，而是被强奸的民意。(59) 舆论诉诸的主要是平民的声音，许多处于非主流地位的思想观念，常以舆论的形式表现出来。(60) 按照上述舆论学的界定，不少汉代民间歌谣是自发地公开表达出来的非官方、非主流言论，应该可以被定位为专制政治体制下一种以特殊方式表达的舆论。 

文帝时，有《一尺布歌》之流传。根据《史记》和《汉书》，故事是这样开始的：淮南王刘长，是高祖幼子。文帝即位后，自恃与文帝最亲，屡获姑息，骄蹇不法，擅杀辟阳侯审食其，又“谋为东帝”。(67) 文帝六年，谋反事败，按律当斩。但文帝念手足之情，也不愿担杀弟之名，只废其王位，放逐蜀地。刘长在放逐途中绝食而死，乃以列侯礼葬于雍。文帝八年，因怜淮南王，封其四子为侯。到了孝文十二年，社会上流传起一首民歌：“一尺布，尚可缝；一斗粟，尚可舂。兄弟二人不能相容。”文帝听说以后，认为是讥刺他对幼弟不能相容，叹曰丅：“尧舜放逐骨肉，周公杀管蔡，天下称圣。何者？不以私害公。天下岂以我为贪淮南王地邪？”为了证明自己放逐刘长乃出于公心，遂改封城阳王喜为淮南王，领淮南故地，而追尊谥淮南王为厉王。(68)
以上历史叙述，留下了一些疑团。（1）民歌所描述的其实是一种常见的社会现象，与其说是针砭时政的即兴歌谣，毋宁说更像一首体现民间智慧的谚语，为什么文帝要自己对号入座？（2）如果民歌确是因刘长之死而讥刺文帝，为什么事发当时（文帝六年）未闻流传，却在风已平浪已静的文帝十二年出现？（3）刘长死后，淮南国未除，只是王位空悬，为什么文帝会以为天下人怀疑他贪淮南王地？（4）刘长放逐途中，袁盎劝谏文帝说：“上素骄淮南王，弗为置严傅相，以故至此。且淮南王为人刚，今暴摧折之，臣恐卒逢雾露病死。陛下为有杀弟之名，奈何！”文帝答曰：“吾特苦之耳。”(69) 所以有学者推测，《史记》的字里行间已暗示文帝对刘长之死负有责任，这首民歌其实是司马迁所留下的批判文帝的伏线。(70) 或许是因为注意到这些疑点，司马光《资治通鉴》卷14将《一尺布歌》改系于文帝七年。按此叙述时序，重新审视相关史事，对该事件的历史脉络可能会有更清晰的认识：

这是一例精彩的舆论心理战。心理战只能作为补充武器用于削弱敌人的抵抗意志，并不能替代武力。(81) 楚汉相争五年，至垓下之围，汉军实力已转劣为优，楚军则“兵疲食尽”。汉军联合韩信、彭越、英布，以优势兵力重重围困楚军，是胜利的主因。但刘邦及其谋士们对歌谣、舆论的操控、诱导之技巧，则令敌军士气溃散，降低了胜利的成本，减少了己方的伤亡。(82) 舆论不一定是清晰的、清醒的、高度一致的意识，有时是一团相对模糊的社会意见或观点氛围，充满着矛盾并易于变化。(83) 舆论不一定建基于真实的信息、事实。它来自意、心，感觉、情绪，往往混杂着理智和非理智的成分。(84) 在某些特殊的时空环境中，人们的相邻密度与交往频率较高、空间的开放度较大、空间的感染力或诱惑程度较强，便可能在这一空间形成舆论场。无数个人的意见在“场”的作用下，经过多方面的交流、协调、组合、扬弃，会以比一般环境下快的速度形成舆论，并有加速蔓延的趋势。(85) 垓下无眠之夜的楚军营地，就出现了这样的舆论场。而此起彼落的家乡歌谣，就像图像、音乐、诗歌等其他象征性意象一样，神奇地唤起他们的记忆图像，深化他们的集体焦虑，最后形成大势已去、反抗无益的众意。(86)
选择性采集民谣、营造不利于政敌的舆论假象或片面舆论，也是汉代舆论战的一种方式。田蚡与窦婴、灌夫交恶。灌夫性喜任侠，所交皆豪杰大猾。家累数千万，食客日数十百人，陂池田园遍布各地，宗族宾客横行颍川。当地有儿歌流传：“颍水清，灌氏宁；颍水浊，灌氏族。”田蚡采集这首儿歌为证据，检举灌夫“通奸猾，侵细民，家累巨万，横恣颍川，凌轹宗室，侵犯骨肉。”其实田蚡以外戚先后出任太尉、丞相，《史记》称其“治宅甲诸第，田园极膏腴，而市买郡县器物相属于道。前堂罗钟鼓，立曲旃；后房妇女以百数。诸侯奉金玉狗马玩好，不可胜数。”其骄横豪奢，鱼肉乡里，较灌夫有过之而无不及，想必也有对他不利的舆论流传。但田蚡获武帝重用、王太后包庇，“权移主上”，囚禁灌夫，追捕灌氏族人，封锁言路，令有关田蚡劣迹的舆论无法上达。灌夫及其家属终被弃市。(87)
民意可以被权势压制，也可能被有心者利用，但不可能被长期压抑，不可能被永久误导。公道毕竟存在于民心。从《史记•魏其武安侯列传》的叙述笔法来看，司马迁虽然批评灌夫“无术而不逊”，不受颍川民众欢迎，但对田蚡的批判更为严厉：“负贵而好权，杯酒责望，陷彼两贤。呜呼哀哉！迁怒及人，命亦不延。”《史记》中提及田蚡处，往往语带讥刺。司马迁虽然不曾批武帝、王太后逆鳞，后世读者每读至此，自然会心。

“闾巷歌谣，所陈者不出一乡一里之间，而语本天真，事皆征信，寥寥短章，亦实为一方志乘之所自出。”(100) 小范围中形成的真实可信的众意呼声，尽管议题比较狭窄，传播范围有限，仍应视作舆论。东汉末，聚集京师的太学生达三万余人。其中有不少热血沸腾者因卷入党人之祸而遭禁锢，但自首穷经，羁留京师，希求一官半职而不得的，也大有人在。献帝初平元年，试儒生四十余人，上第赐位郎中，次太子舍人，下第者本应罢之。诏曰：“孔子叹‘学之不讲’，不讲则所识日忘。今耆儒年逾六十，去离本土，营求粮资，不得专业。结童入学，白首空归，长委农野，永绝荣望，朕甚愍焉。其依科罢者，听为太子舍人。”于是有谣言：“头白皓然，食不充粮。裹衣褰裳，当还故乡。圣主愍念，悉用补郎。舍是布衣，被服玄黄。”(101) 获得政府录用的下第儒生虽然数量不多，但政府的照顾政策仍然大慰儒生之心，获得一定范围的舆论欢迎。杜鲁门在研究美国的政治利益与公众舆论的关系时曾指出，说公众舆论是大多数人的观点，并不确切。因为少数人也是公众的一部分，而且在美国，“公众”几乎不可能包括所有成年人，也不存在多数人的观点。(102) 在政治决策和行政管治过程中，如果过分强调舆论是一种集体意志，只有大多数人的相似或共同的意见才是舆论，很可能会忽视部分民众的合理诉求，忽略了真实可信的民意民心。当然我们也不应将特定范围中围绕特定议题的民间呼声简单地放大为“大多数民众的心声”。
（2）汉代民间歌谣虽然是一种“非官方”、“非主流”言论，所反映的却不一定都是平民、庶民的心声。两汉察举取士，提供了知识群体特别是儒家集团集体参政的机遇。而察举过程中注重考察士人名望的导向，也扩张了知识群体舆论的影响力。(103) 两汉（尤其是东汉）的知识精英，有自创歌谣相互标榜、张扬舆论的风气。(104) 这些歌谣主要传播于官僚、士人等社会中上层，与流行于庶民间的歌谣在语言风格和议题设定上有较大分别。

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如梁冀毒死质帝，拥戴其妹夫蠡吾侯刘志即位，李固、杜乔等反对梁冀，拥立清河王刘蒜。李固虽被诬陷致死，却被官僚、士人等知识群体奉为精神领袖。

4.“广求民瘼，观纳风谣”与舆论监督
两汉中央政府有一套自上而下监察地方行政的制度，在行政管理上有年终考绩制度。在考绩与监察的过程中，有一项具有特色的监察方式，就是采集各地歌谣，作为评估郡国吏治与管治的重要凭据。(126)
西汉对郡国长吏的监察与考绩，是多渠道、制度化的。包括由丅行政主管部门（丞相府、三公）主持的定期考绩，以及由皇帝派遣的刺史定期巡视郡国。(127) 刺史的法定监察范围称六条问事。《汉官典职仪》：“刺史班宣，周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省。”(128) 其中第三条，是调查郡国长吏有否“不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾”之劣迹，而此类劣迹，以曾否出现“山崩石裂，祅祥讹言”为判断标准。(129) 在汉代文献中，讹言与谣言常互通，可知采集歌谣属于刺史的职掌范围，具体运作方式虽然不详，显然是以舆论监督为监察考绩制度的补充。刺史六条问事的监察范围，至东汉仍然适用。
自武帝起，西汉诸帝又不定期派遣特使，以循行（巡行、分行、行）郡国（天下）等名义，监察各地。(130) 担任特使的包括谒者、博士、谏大夫、太中大夫、光禄大夫，丞相掾、御史掾等，人数不等。其职能包括安民（关怀民生、赈灾）、教化（宣传）、举才（举荐贤能）、察吏治得失、复核司法刑狱、观察风俗。所谓观察风俗，很重要的内容就是采集民间歌谣。特使巡视中所收集的舆论信息，会向丞相、御史府报告，对地方官员的考绩有重大影响。(131)

如张堪治蜀郡，秋毫无私，蜀人大悦。治渔阳，赏罚必信，开稻田八千余顷，劝民耕种，以致殷富。百姓歌曰：“桑无附枝，麦穗两岐。张君为政，乐不可支。”(139)
陈俊为琅邪太守，“抚贫弱，表有义，检制军吏，不得与郡县相干，百姓歌之”。(140)
赵熹任平原太守，改善郡中治安，“擢举义行，诛锄奸恶。后青州大蝗，侵入平原界辄死，岁屡有年，百姓歌之。”(141)
董宣征为洛阳令，执法不避权贵豪强，京师号为“卧虎”，歌之曰：“袍鼓不鸣董少平。”(142)
宋均任辰阳长，立学校，禁淫祀，移风易俗，人皆安之。迁上蔡令，拒绝执行上级颁布的不合理罚则。迁九江太守，不让郡民捕虎而虎亦不再为民患，蝗不入境。出任河内太守，“政化大行”。曾任东海相五年，坐法免官，“而东海吏民思均恩化，为之作歌，诣阙乞还者数千人”。(143)
廉范历武威、武都二郡太守，“随俗化导，各得治宜”。迁蜀郡太守，成都民物丰盛，而屋宇逼仄，易生火灾。前任太守禁止居民夜间工作，可以少用火蠋，居民却仍偷偷夜作，火警不绝。廉范撤销禁令，但严格要求居民多储水，有备无患。百姓歌之曰：“廉叔度，来何暮？不禁火，民安作。平生无襦今五绔。”(144)

以舆论监督作为法律监督和行政监督的补充，实现对地方政治权力的制约，有其特殊优势，包括广泛性、灵活性、实时性、公开性及成本低廉。(145) 光武帝建立的“举谣言”制度，颇受现代舆论学界、历史学界尤其是监察制度史研究者的肯定。但这一制度在实施过程中，也出现不少弊端。范晔就曾指出：“建武、永平之间，吏事刻深，亟以谣言单辞，转易守长。故朱浮数上谏书，箴切峻政，钟离意等亦规讽殷勤，以长者为言，而不能得也。所以中兴之美，盖未尽焉。”以致章、和以后，虽然有治绩的良吏，“往往不绝”，而气魄恢宏，能够移风易俗、深获民心嘉许的名臣，却“有所未充”。(146)
据《后汉书•朱浮传》所载朱浮的两封谏书及相关叙述，当时的“举谣言”制度，在实行过程中有如下问题：
（1）“帝以二千石长吏多不胜任，纤微之过者，必见斥罢。”光武帝对州郡长吏缺乏基本信任，所以抓住小错，立即贬黜，过错与处罚不相当，损害了法治基础。
（2）“交易纷扰，百姓不宁。”对州郡长吏要求严格，本意应该是保障百姓安居乐业。然而长吏动辄撤换更替，适足以扰民而非便民。
（3）“天地之功不可仓卒，艰难之业当累日也。”“天下非一时之用也，海内非一旦之功也。”评估州郡长吏的管治能力，需要长期考察，看其一贯表现和长期绩效。如今“守宰数见换易，迎新相代，疲劳道路。寻其视事日浅，未足昭见其职，既加严切，人不自保，各相顾望，无自安之心”。亲民长吏任职短暂，兼且朝不保夕，缺乏安全感和稳定感，当然不可能有称职的表现，结果是“摧长久之业，而造速成之功”。