【作者简介】刘太祥，编审，南阳师范学院期刊部主任，中国秦汉史学会常务理事。
【内容提要】汉代民众有较强的政治参与意识，国家通过立法的形式疏通并拓宽政治参与渠道，参与形式多种多样，主要有言论和活动两种形式，根据不同的政治参与主体、内容和作用具体表现为七种形式：奏章是各级官吏向皇帝表达政治见解的书面材料；召对是文人士子向帝王提出治国之道的口头语言材料；集议是百官集体讨论军政大事为皇帝提供决策方案；诣阙上诉是民众赴京向统治者表达政治见解的行动；谣谚是以百姓为主体表达政治见解的言论；清议是以知识分子为主体表达政治见解的形式；著书立说是文人士子创造文化精品的政治参与形式。汉代建立健全了文书传递制度、决策制度、文官管理制度、监察和司法制度、审计制度等政治参与保障制度，用功名利禄有效地吸引和疏导民众积极参与政治，形成了良好的政治参与机制。
【关 键 词】汉代/政治参与/形式/机制
【中图分类号】K234   【文献标识码】A   【文章编号】1002-6320(2008)02-0009-08

在这几个阶段中修身是最重要的。《中庸》说：“知所以修身，则知所以治人。知所以治人，则知所以治天下国家矣。”《大学》也说：“身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平。”个人的道德和个人人格的完善是实现政治理想的基础。“外王”和“治国平天下”的政治追求，就要求文人士子，通过“仕”来实现，通过为政施教以兼济天下。在政治价值的追求上，一方面重道义轻名利，加强个人道德修养，表现为“笃信好学，守死善道”，忠君爱民；另一方面重功利讲实效，化理性认识为社会实践，从内圣走向外王，从善己到兼善天下，表现为建功立业、名垂青史。文人士子们时刻不忘“致君尧舜上，再使风俗淳”，称颂孔孟治国养民之道，希望君主清明、励精图治、纳谏如流、用尽忠良、勤政爱民。文人士子们这种主体自觉性和实践意识，凸显出以天下为己任的社会责任感、历史使命感，“天下兴亡，匹夫有责”，表现出忧国忧民的忧患意识，形成积极的政治参与心理取向。忧患意识是汉代人们对国家、民族命运困患的警觉和为消除、缓解这种困患所表现出来的强烈的责任感，这种忧国忧民的情怀是汉代政治参与意识产生的又一心理基础。张岂之《历史上的忧患意识》[2]一文认为，中国历史上忧患意识在先秦已经产生，主要表现在国家倾危忧患意识、忧国忧民意识、文化忧患意识等方面，汉代先秦的这些忧患意识已经深入到文人士子心中。

西汉初年贾谊心系国运，在汉政权日益巩固、经济迅速发展的形势下，以思想家敏锐的观察力，数上疏陈政事，忧心忡忡地指出，“进言者皆谓天下已安已治矣，臣独以为未也”，认为时势“可谓痛哭者一，可谓流涕者二，可谓长太息者六，若其他北理而伤道者，难遍以疏举”[3]（《贾谊传》）。他深虑诸侯坐大危及社稷，建“众建诸侯而少其力”之言，提出了解决社会矛盾的良策。贾谊的“痛哭”、“流涕”、“长太息”，并非无痛呻吟，而是高度的社会责任感的表现。西汉后期，士大夫忧国忧民意识更为强烈，哀帝时鲍宣对丁傅用事、奸佞当政、权臣跋扈、民不聊生的社会政治颇为忧虑，他指出，“凡民有七亡”、“又有七死”，“民有七亡而无一得，欲望国安，诚难；民有七死而无一生，欲刑措，诚难”[3]（《鲍宣传》）。鲍宣对政治时弊进行无情的揭露，把民众的疾苦与国家兴亡联系起来，要求哀帝去奸佞、任贤臣、蓄民力。东汉士大夫“乐以天下，忧以天下”的意识更为丰富和深化，他们对政治的清浊、社稷的安危、民众的生活更加关注，充满了深深的忧国忧民意识，更激发了他们以天下为己任的庄严责任感和使命感。陈蕃15岁即有“清世志”，并发出“大丈夫处世当扫除天下”的豪言壮语，出仕为官，“言为士则，行为士范”，大有“澄清天下之志”。他在给桓帝的上书中，自陈忧思所致，“寝不能寐，食不能饱”，实忧“内患渐积，外难方深”，他强调自己“位列台司，忧责深重，不敢尸禄惜生，坐观成败”[4]（《陈蕃传》）。范滂“少厉清节，为州里所服”，为官后到冀州按察灾荒情况，“登车揽辔，慨然有澄清天下之志”。而李膺更是“风格秀整，高自标持，欲以天下名教是非为己任”[5]（《德行》）。汉代士大夫以天下为己任的忧国忧民意识，使他们在政治实践中表现出极强的政治参与意识，他们关注社会发展，关注国家盛衰，关注民生疾苦，探讨治国方略。司马迁编撰《史记》，提出的“究天人之际，通古今之变”，就是探讨社会发展规律，寻找“治世之道”。陆贾、贾谊、晁错、王符、仲长统、荀悦等政治家论道经邦，都是为了阴阳和谐以维持阳尊阴卑的社会等级秩序；司马相如、班固、张衡等文人做诗做赋也是为了助人君、顺阴阳、行教化；而董仲舒、扬雄等哲学家也以为现实政治服务为己任，以天时阴阳之序的政治哲学论证君主专制主义中央集权制度的合法性，维护封建社会政治的持久稳定。

（六）清议：是以汉代知识分子为主体的参政议政形式。清议指东汉后期知识分子横议政治、裁量当政、褒贬人物、指陈时弊的政治活动。范晔在《后汉书•党锢列传》中说：“汉自中世以下，阉竖擅恣，故俗遂以遁身矫絜放言为高，士有不谈此者，则芸夫牧竖已叫呼之矣。”
清议在“党锢事件”之前是直接议政。其议政往往有强烈而鲜明的感情色彩。或褒贬人物，如周福因是汉桓帝之师而被擢升为尚书，而其同乡房植有名当朝，时论云：“天下规矩房伯武，因师获印周仲进。”或裁量当政，如当时士大夫李膺、陈蕃、王畅等名震天下，太学生为他们颂德说：“天下模楷李元礼，不畏强御陈仲举，天下俊秀王叔茂。”或指授称号，从不同角度表达人们的爱憎疾恶和政治倾向，如东汉末年，知识分子共同“指天下名士为之称号。上曰‘三君’，次曰‘八俊’，次曰‘八顾’，次曰‘八及’，次曰‘八厨’。犹古之‘八元’、‘八凯’”。这些列入三君、八俊之流的人物，与史载有出入，但其核心内涵却是十分明确的：“君者，言一世之所宗也”，“俊者，言人之英俊者，言能以德行引人者也”，“及者，言能导人追宗者也”，“厨者，言能以财救人者也”[4]（《党锢列传》），获得这些称号的人是当时知识分子舆论所认可的时代楷模。知识分子把他们提拔出来，授以荣誉称号，反映出他们对外戚宦官丑恶行径的蔑视和重建封建伦理纲常的强烈愿望。由于清议所授称号都是针对与外戚宦官为敌的名流士人官僚，矛头直指朝廷当政，严厉批判社会现实，所以引起了宦官外戚的恐慌，于是汉桓帝时便出现了打击知识分子的“党锢事件”，事件中大批知识分子被宣布永远禁锢，甚至于子孙都不得录用为官。经过这次无情打击后，知识分子的参政议政热情逐渐冷却，清议也逐渐远离政治，转而回到汉初品评人物之上。这时，出现了许多人物品评专家，著名的有郭太、符融、田盛、许劭、樊子昭和阳士。其中许劭和郭太最负盛名，世称“许郭”。从他们的清议言谈来看，明显已偏离议政主题，而更多的是从艺术的角度品题人物，语言含蓄隽永，体现出很高的文化素养，一定程度上开创了魏晋清谈的先河。如郭太本人才华高妙，且深藏不露，人物品评家符融称其为“海之明珠，未耀其光，鸟之凤皇，羽仪未翔”[4]（《符融传》），此番评论与魏晋清谈颇有近似之处。再如郭太论袁奉高、黄步度时云：“奉高之器，譬之泛滥，虽清而易挹；叔度之器，汪汪若千顷之陂，澄之不清，扰之不浊，不可量也。”[4]（《郭太传》）精妙的比喻、隽永的语言、诗样的境界，简直与玄风大家没有区别。其他人物品评家亦多有此风。他们或从道德性情，或从外在风韵，或从内在才华评议人物，而不涉及政治内容，由此可见东汉末年的清议已经失去了议政的本旨，滑向了清谈的泥坑。
东汉的“清议”是对朝廷施政的臧否、吏治的清浊的褒贬和官吏人品优劣的评议，其目的是遏制宦官及其党羽任人唯亲的不良之风，使人才的选拔按照士大夫的标准和公众舆论的品评来决定，是知识分子干预朝政的重大政治活动，既对当时的社会政治起到了舆论监督作用，也为政府选拔人才、奖惩官吏、修订政策提供了一定的借鉴。

2.汉代文学创作对政治的参与。汉代的文学作品主要分为诗赋和散文，在艺术特色上继承了儒家经学，特别是《诗经》的写作手法，在思想内容上主要从讽喻、歌颂、言志三个方面宣传、传播儒家经学，发挥文学作品的政治教化功能。汉赋继承儒家经典《诗经》的思想内容，班固指出，“赋者，古诗之流也……或以抒下情而通风喻，或以宣上德而尽忠孝”，“抑亦雅颂之亚也”。汉赋以“润色鸿业”、歌功颂德为己任，大力宣传“君权神授”、“天人合一”、“大一统”、“祥瑞灾异”等经学思想，傅毅的《洛都赋》、班固的《东都赋》和《西都赋》、张衡的《东京赋》和《西京赋》等都充满这方面的内容。汉赋在为统治阶级歌功颂德的同时，也讥讽了统治阶级的“穷泰而极奢”，探讨了为政之道。张衡在《东京赋》中说：“今公子苟好剿民以愉乐，忘民怨之为仇也；好殚物以穷宠，忽下叛而生忧也。夫水所以载舟，亦所以覆舟。”汉代的政论散文提出了不少独到的政治见解，例如：贾谊的《过秦论》提出了秦亡于“仁义不施”，主张实施仁政；《论积贮疏》提出了重农务本政策；晁错的《贵粟疏》提出了“重农贵粟”的政策；桓宽的《盐铁论》记载了盐铁会议关于重农还是重商治国方略的争论。左雄的《上言察举孝廉》提出了“诸生试家法，文吏课笺奏”的对举荐孝廉的考试方法。汉代的政论性著作，如陆贾的《新语》、贾谊的《新书》、董仲舒的《春秋繁露》、桓谭的《新论》、荀悦的《申鉴》、应劭的《风俗通义》、王充的《论衡》、王符的《潜夫论》等都探讨了治国的政治方略，间接地参与了政治。汉代的诗歌也以宣扬儒家的仁义礼乐为本，乐府民歌中的《陌上桑》和《孔雀东南飞》都揭露了封建礼教的罪恶，歌颂了不畏权势、不贪富贵的高贵品质和反抗封建礼教的叛逆精神。

三、汉代政治参与的保障制度
汉代为了保障政治参与渠道的畅通和政治参与主体权利的实现，真正发挥政治参与的作用，历代帝王都非常重视政治参与在政治管理中的作用，屡次下诏求言求士，西汉文帝下令“举贤良方正能直言极谏之者，以匡朕之不逮”[3]（《文帝纪》）。笔者统计，帝王诏书中提到“能直言”或“谏诤者”多达30次。诏书中屡有“匡朕之不逮”、“毋讳有司”之语，体现了帝王对直言忠语的殷切期盼与鼓励。建立和健全了政治参与的法律制度，引导、激励人们积极参与政治，形成了良好的政治参与的社会保障机制。
（一）文书传递制度。汉代公文分为下行文和上达文两大类，下行文书主要指皇帝的诏令类文书，上达文书主要指百官的奏章。奏章是政治参与的主要形式，诏令是皇帝颁布的政策法令，在汉代设有专门的管理机构，西汉前期全国各地上报中央的奏章是由副丞相御史大夫的属官御史中丞受理的，其机构称为御史大夫寺，东汉时御史中丞升为御史台长官，便由治书侍御史“受公卿群吏奏事，有违失举劾之”[4]（《百官志三》）。汉武帝时，尚书传递上奏文书，对文书内容进行评议，提出初步处理意见。其后，尚书权力不断扩大，负责各类文书的上奏与下达，凡天下文书奏章都要通过尚书才能上达皇帝，凡皇帝诏书也必须经过尚书起草才能有效。从对章奏的管理机构来看是权力中枢部门，足见对章奏的重视。对百官所上章奏还要严格审查，防止弄虚作假，西汉规定：“诸上书者皆为二封，署其一曰副，领尚书者先发副封，所言不善，屏去不报。”[3]（《魏相传》）尚书对奏章不实的不上报皇帝。东汉时明帝永平六年诏曰：“先帝诏书，禁人上事言圣，而间者章奏颇多浮词，自今若有过称虚誉，尚书皆宜抑而不省，示不为谄子蚩也。”[4]（《明帝纪》）这是皇帝严令章奏虚誉不实的不能上奏。对奏章文书的传递都有“程”的规定，根据已公布的汉简材料，“程”有昼夜160里、180里、450里、590里、720里、1000里等不同规定，日行千里以上就是紧急文书，“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，勿敢留；留者，依律论之”[11](P103)，就是紧急文书要按时传递，若滞留的要依律论罪。西汉司直翟方进劾奏司隶校尉陈庆为尚书时，对举劾奏章“忽忘之留月余”，并将劾章私告廷尉范延寿，以不敬罪奏免陈庆的官。可见，文书传递制度保证了章奏的准确和及时传递，也就保障了政治参与的正常有序进行。

（二）决策制度。汉代政治决策过程中，形成了集议制度、谏诤制度和封驳制度，保障决策各个环节百官对政治的参与。汉代军国大政的决策，一般先由各部门或大臣提出问题，上奏皇帝，这就是章奏，皇帝据奏折拟定决策方案，或由皇帝的咨询人员提出决策方案，然后将方案交给百官进行讨论，广泛听取百官的政治见解，对方案进行论证分析，这就是集议。集议制度是决策的必经程序，据《资治通鉴》卷26汉宣帝神爵元年（前61年）载，“赵充国屯田奏每上，辄下公卿议”。而且集议是按法定的时间进行，参加人员也是法定的，一般来讲行政首脑和议臣是必须参加的，由皇帝或皇帝责成宰相或皇帝委派其他心腹主持，参加决策的人员可以充分发表意见。丞相（司徒）将集议的结果上奏皇帝，皇帝批示后转决策中枢御史大夫寺（尚书台）拟制诏书，在拟制诏书过程中，尚书需要认真审查，尚书要充分发表自己的政治见解，形成诸尚书通议合署制度，若认为不可施行，可拒绝“署议”。而且还形成谏诤封驳制度，若尚书令认为诏书不合时宜，可以退还给皇帝，拒绝发布执行，这就是“封”，即“封还”；并且还可以在封还诏书后写上自己的政治见解，提出驳斥的意见，上奏皇帝，这就是“驳”，即“驳正”。据《后汉书》卷41《钟离意传》载，钟离意任尚书仆射（当时尚书令空缺），“独敢谏诤，数封还诏书”，这就是把诏书退还给皇帝，以示谏诤。尚书台起草的诏书下达行政机关执行时，若认为不当，也可以封还诏书，拒绝执行，或不签署执行意见。《汉书•王嘉传》载，王嘉任丞相，哀帝增封董贤的诏书“下丞相、御史……嘉封诏书”。东汉后期，皇帝诏令急捕党人，“案经三府”，太尉陈蕃却之曰，“今所案者，皆海内人誉，忧国忠公之臣……”“不肯平署”[4]（《陈蕃传》），就是拒绝执行。从上述决策过程中的集议、封驳、平署制度看，每个环节都非常重视官吏的政治参与，保证了政治参与在决策过程中作用的发挥。

（三）文官管理制度。官吏的质量决定着权力运作的质量和效率，也是政治参与的人才基础。汉代文官管理的过程非常重视官吏的政治参与能力和水平，形成了选贤任能、论功行赏的教育、选任、考核奖惩制度。首先，汉代的学校教育就是培养官吏的，学习的儒家经典是政治文化的宝库，里边也有着丰富的为政治国的经验，通过考试，就可以授以相应的职务，这就是“学而优则仕”，国家用利禄诱导文人士子学习为政治国的方略，为国家和政治服务。“学”与“仕”密切相联，“仕”就是当官，本身就是政治参与，汉代文人士子的“学”就是为了“仕”，他们手捧着儒家经典竞相奔走于仕宦途中，口头诵咏着圣人之道，内心想着捞取利禄。求取功名的真实目的就是谋求富贵。这种状况始于先秦，到了汉武帝“独尊儒术”之后便越发热烈。汉武帝擢升治《春秋》的公孙弘为丞相，封平津侯，“食户六百五十”，“天下之学士靡然乡风矣”[3]（《儒林传》）。至汉宣帝时，（韦）玄成，复以明经历位至丞相，故邹鲁谚曰：“遗子黄金满籝，不如一经。”[3]（《韦贤传》）学习儒家经典成了文人士子入仕的敲门砖，官吏的录用考试，也考儒家经典，同时，录用官吏考试也非常重视士人的参政能力。汉代的录用考试主要是察举征辟制，其科目孝廉是由地方推荐到中央的孝子廉吏，廉吏本身就是在地方政府任职的有一定为政经验的清廉之吏，对他们进行考试的内容是“诸生试家法，文吏课笺奏”，“试家法”就是儒家经典，“课笺奏”就是章奏，章奏是官吏参与政治的重要形式，因此，考察的就是士人的参政能力。对于贤良文学科目，进行策试，又称“对策”和“射策”，相当于现在的抽签考试，其具体内容是针对现实政治中存在的问题提出改革的方案和措施，这也是政治参与能力的表现。所以，我们说：汉代官吏的培养和录用都是以士人的参政能力为目标和条件的。选用官吏实行连带责任制，有才必举，不举有罪，二千石“不举者，不奉诏，当以不敬论；不察廉，不胜任也，当免”[3]（《武帝纪》）。汉代选举人才的诏书常有“不如诏书，有司奏罪名，并正举者”的记载。

（五）审计制度。财政经济是汉代政治的物质基础，经济犯罪危及政治的稳定。因此，汉代加强对财政经济的审计工作，严格审查各级政府的财政收支，建立了财政经济审计制度，保障了财政审计工作中百官的政治参与。汉承秦制，西汉初年中央设少府和治粟内史两个部门，管理国家财政经济，中央行政最高机关丞相府通过“上计”制度对财政工作进行监督。汉武帝以后，国家财政管理机构由治粟内史改为大司农。“掌诸钱谷金帛诸货币。郡国四时上月旦见钱谷簿，其逋未毕，各具别之。边郡诸官请调度者，皆为报给，损多益寡，取相给足。”[4]（《百官志三》）大司农下设太仓、均输、平准、都内等部门。但大司农要接受丞相府（司徒府）的领导，丞相府内设有户曹主民户祭祀、农业经济，金曹管货币、盐铁，仓曹主仓库，通过诸曹监督大司农的财政经济工作。尚书台也有监督财用和库藏出纳之权，据《后汉书》卷41《钟离意传》载，“时诏赐降胡子缣，尚书案事，误以十为百，帝见司农上簿，大怒”，这就是尚书对钱物出纳的检查。监察机关御史台也要督察财政法规的执行情况，汉宣帝时，因上计财物计簿多不实，就派御史大夫“按之”，这是御史对三公府“上计簿”的监督检查。地方财政是郡县二级，即守、令都兼有财政权，郡设有仓曹主仓谷，金曹主货币盐铁，计曹主上计事，市曹主市政，还有比曹对一郡的财政收支进行审计。汉代刺史巡视郡国就有两条涉及财政问题：一是侵渔百姓，聚敛为奸；二是阿附豪强，通行货赂。汉代各级政府的钱物收纳都要记载入簿，每一季度郡国还要上报财政主管部门大司农。年终县把收支情况上报郡，郡把收支情况上报中央，层层接受审计，中央丞相府设有计室掾史，郡国设有比曹是专司审计之官，上级要对下级依上报账簿核实库藏实物，若不符要依法治罪的。 

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