要探究清代救灾体制的前后变化，就需要考察不同时期救灾体制的制度设计和实际效能的变化，而要考察救灾体制的效能，又需要考察基层救灾实践及其功效。清朝救灾体制是国家主导，以官府系统实施，县、府等基层组织是直接面对百姓、实施救灾的第一线，考察救灾体制的实际运作及效能，就需要从这种基层救灾的实际案例入手。选择清代前后期基层救灾的案例，在以往史料纷繁而又分散的状况下实非易事;幸而近年有中国人民大学的几位学者编辑出版了《中国荒政书集成》④，汇集了清代文献167种，包括多种官方文献与私人撰述，其中有不少记述基层救灾实况的官私文献，是我们探讨上述问题的资料宝库。下面就从中选取乾隆二十年(1756)江苏如皋饥疫、光绪二十四年(1898)山东惠民水灾及宣统二年(1910)直隶保定府防疫等前后三次基层救灾的记述文献，作为救灾体制实际运作的三个典型案例，通过比较分析，考察救灾体制在清代前后的变化、实际运作及效能的差异，以期揭示清代社会危机公共管理体制的演变及其所得启示。

　　乾隆江苏如皋饥疫:恶性案例
　　清代国家有一套报灾、勘灾、赈济的法定程序，由受灾当地省、府、州、县官员组织实施，主要承当者和实施者是最基层的县官。县官作为直接面对民众的“父母官”，在本地受灾时，有责任上报灾情、勘查灾民、申请赈济，并组织当地官民，对灾民进行放粮、发款、赈粥、赈衣、救护、医疗、收容、恢复生产等赈济活动。法定的救灾体制虽然对一些原则性的程序有明文规定，如地方发生灾害需及时上报，基层官员需随时勘查灾情呈报，对灾民情况要调查登录、造册上呈，政府以此为据拨发赈济粮款及减免赋税，上级官员要进行巡查监督等等。但由于实际操作并无具体的程序规则，救灾体制的组织化程度低下，而各地及灾害情况又千差万别，所以救灾的具体实施缺乏制度保证，很大程度上依赖于基层官员的个人素质及能力。如果县官的责任心差或能力低下，不能尽职尽责，甚至品质恶劣、贪污中饱等，就会使当地救灾不力，甚至加重灾害，使灾民非但得不到应有的救济，还有可能遭受更大的损害。《亥子饥疫纪略》⑤一书对乾隆年间江苏如皋饥疫灾害的记述，就是这样一个典型案例。乾隆年间承平日久，政治稳定，吏治比较清明，经济相对富裕，尤其与内忧外患、国势衰败的清后期相比，更堪称“盛世”。有研究表明，乾隆时期国家财力对河工、荒政有较多投入，救灾体制也比较整备。⑥江苏如皋属经济比较富裕地区，民间有一定积存。这次灾害的起因，本非十分严重的大灾，只是因雨而饥、由饥而疫的连锁灾害，半是天灾，半属人祸，导致民人死亡甚多。《亥子饥疫纪略》是如皋一位灾后幸存的民间士人的私人记述，简略而真实地记述了饥疫灾情的亲历亲见，后附有五首他人所作的记灾民谣，反映了从民人视角所看的这次灾害及县官的救灾情况。

　　是:乾隆二十年(1756)如皋一带自春至秋连月“霖雨不止”，城乡皆受淹，四乡“田禾皆腐”，颗粒无收，导致当年冬季发生饥荒，人口相继死亡，继而引发瘟疫，导致死亡人口众多，直至第二年秋才渐行缓解。从这一民间人士的记述中可以看到，在这长达一年多的受灾期间，负有守土护民之责的县官消极无为、应对无方、救助无力、管理不善，甚而贪污勒索、借机肥己，集中反映了基层救灾实践的种种弊端。其主要表现如下:

　　1．饥民冻死，官不过问。当年秋冬饥荒初起，城内有民办慈善机构普济堂收养饥民，但官不予管理。十二月初七开始连降大雪，至达尺余。在饥寒交迫之下，城内开始连日死人，普济堂聚集的饥民，在第一场大雪当日即死二十余人，第二日又死十余人，城内“他处或三五人或六七人不等，无日无之”。对此驻守城内、负有护民之责的县官却不予过问，“有司莫之问也”，不见采取任何救助措施，致数日之内，即出现“饥民死者尸相枕藉”的惨象。

　　2．粮价高昂，官不平抑。饥荒之时，管理市场、平抑粮价以济粮荒，本是为官的职责。如皋饥荒初起时，由于粮食紧缺，城内粮商借机抬高粮价，饥民买不起粮，遂出现沿街抢食的现象。“饥民或三十人、五十人不等，沿店抢食，卖熟食者皆受其害”。食店执其人告至县衙，而县令并不加责管，“反命开店者释之”，同时又不采取任何措施，致使饥民纷起抢食成风。县学生趁县令到文庙上香之时，面禀粮商富户为获利而故意提高粮价，“请亲查发囤”。而县官反不高兴地说:“彼贵买贵卖，安能强之使贱乎?”经过众人的反复“强请”，“县官不得已，乃诣各碾坊，封其栈”，官定低价出售。但由于督查不力，“不二日，而价昂如故”。这位记述者责问:“不知县官何以不问也!”随后有外地米商运来七船米，但“县官勒令每百石以十石入官备赈，始许发卖”，又不给予任何补偿，米商不耐盘剥，遂即驾船逃走。“由是远近闻风，米商相戒不入皋境，而米价之昂日甚一日”，对此县官又不采取任何措施，遂使粮价高昂不下，饥荒绵延日久，不得缓解。

　　3．赈济无方，疏于管理。饥荒起后，“千里民枵腹”，“赤身度严寒”、“老树皮食尽，草根煮当麦”、“老者死沟渠，少者当街鬻”。面对如此严重的灾情，县官不及时向上司报灾请赈，“县官邀近功，荒不报州牧”。民间慈善机构普济堂收住饥民，在官办粥厂之先，还有士绅自行拿出粮米煮粥在普济堂分发，次日又买炊饼数千散发，皆不敷饥民分食。而县官对于民间这些自发的救灾活动不予组织，直至大雪死人十天后的十二月十六日，县官才依例行救灾规制而劝赈募米，“命吏胥执簿劝绅士捐米赈粥”，在普济堂开设粥厂，放粥赈济灾民。对于粥厂的管理，虽然按例行管理规制，“每厂拨吏胥十余人，计口授筹，按筹给粥”，但由于饥民众多，官办人员管理不善，致领粥处十分拥挤混乱，“能奋力拥挤者得食，弱不能前者饿死”。而知县并不亲自坐镇督查，偶然一至，被饥民抓住难得面见父母官的机会，“饥民以不能得粥群诉，县官不理。及归署，饥民万人随至。县官命闭县门，以鞭击之。饥民呼噪，声震远近”。县官不仅不接受饥民的求诉，整顿放粥秩序，反而鞭打饥民，并欲抓捕带头向其禀告民情的士子，扣以“倡首闹赈”的罪名，予以压制。结果是施粥情况愈加混乱，“各粥厂天初明即扬旗鸣锣，饥民闻锣奔赴”，致“拥挤颠踣，践踏死者甚多”，对这些情况“监厂官莫之察也”，致使灾民饥饿而死者众多。

　　4．瘟疫流行，不予救护。饥馑致死者人数众多，县官不予救护，也不组织掩埋。起初有两个士绅自行购买千片芦席，施以收埋死尸。后死人增多，“久之无人收殓，皆推入河”，以致春暖以后，到处“臭秽薰蒸”，遂引发瘟疫。自翌年三月瘟疫开始流行，得病数日即死，传播很快，“一家病，则合村皆病，次及他村”。人们争相求医购药，药店内治热病的几味草药“价增十倍”，稍解医道者皆称“精理时疫”胡乱行医，“每过街巷，悉呼号拉视”。县官对此也放任自流，不加管理，致使疫情持续扩大，一直迁延至八月天气转凉，才自然消歇。因瘟疫而死亡的人甚多，有全家乃至全村染病，多人死亡，如“王家庄三十家，计百人，存者七人。孙家庄计七十家，存者三人而已”瑏瑡。

　　5．借机盘剥，贪污肥己。首先是第一任县官知灾不报，无所作为，继而看到饥荒严重，即装病辞职，逃避责任，“县官知难治，脱身告病笃”。后来接任的新县官则是个利欲熏心的贪官，面对众多灾民因饥疫而死的惨状，不管“四方饿莩积成堆”，“死尸满城壕”，反而借劝捐赈灾之名，设立多所劝捐机构，强制商贾士绅捐输钱粮，以刑罚逼迫而搜刮来的钱粮，不用来尽力救济灾民，而是中饱私囊。一首民谣说:“几日新官来，假公济私欲。托言办大差，百计敛财帛。复设八大家，布成贪婪局。沿门搜富户，遍地起大狱。脂膏银数万，纳作县官禄。”当地有钱的典商绅富的资财几乎被县官盘剥殆尽:“典商亦有钱，绅士亦有谷，县官剥削尽，公事难接续。”瑏瑢另一首民谣也骂县官只顾趁灾荒而盘剥民财，“日聚吏役谋货财”，盘剥民财的手段强硬狠毒，“如狼似虎乱投刺”，“假公而济私，因之以为利，草菅民命堪垂泪”，“半月知县已万金”。这样的父母县官，不仅不能救灾赈民，反而使灾民在天灾之上又加“官灾”。民人虽盼望上官来查办，却“锁拿贪污总不来”，最后指责官僚制度之弊，悲叹“官方不整万民灾”。瑏瑣这次如皋之灾，起初的雨灾为天灾，而其后的饥荒与瘟疫，很大程度上是由于县官失职与贪污所造成的人祸，导致人民多有死亡，遭受巨大损害。自翌年正月下旬，即“道路死者无数”，“卖子女者无算”。因饥而死亡的人数众多，无人收敛，或推入河中，或掘深坑装死尸，“尸上加尸，不分男女，坑满再穿(掘)别坑”，导致瘟疫蔓延。瑏瑤正是官员的这种失职与渎职行为，导致由饥而疫，并致死人众多，由小灾演变成了损失严重的大灾。直至灾害过去，江苏巡抚和西江总督对这个县官的劣迹才有所“访闻”，于是“札饬”知州予以“确查”，又经知州、道员、布政使、按察使等多级官员的“揭报”，才最终查实县官:“或藉捐赈以肥己，或因事婪赃而枉法”，“到任未及一年，赃法累累，声名狼藉”，奏请将其革职。瑏瑥从上官的查处中也可看到，其罪名是贪污赈款、贪赃枉法，主要是违反了经济制度，而对其救灾失职导致民人遭受大灾、损失巨大却并未提及。可见乾隆时期的救灾体制对于官员的救灾职责方面，并无相应的制度法规，救灾的失职因而缺乏惩治的法律依据，结果是对于救灾的实施缺乏监管与制约。

　　光绪山东惠民水灾:良性案例
　　传统救灾体制下如果地方官个人素质好，有责任心和能力，加之上级官员有一定的督查，可能实施救灾能取得较好效果。这样的案例也不少。如光绪二十四年(1898)夏间，山东境内黄河决口，沿河地区受灾，惠民知县邱柳堂在主持该县救济水灾过程中记下的《灾赈日记》瑏瑦，记述了他在持续半年多的水灾和饥荒期间，恪尽职守不辞劳苦地组织救灾，就是这样一个良性案例。光绪二十四年(1898)六月间惠民县一带连降大雨，二十五日处于黄河上游的邻县济阳河堤决口，殃及惠民县，全县被淹。《灾赈日记》就是惠民知县邱柳堂自六月二十三日至次年正月十二日共二百天时间里，逐日记载的水灾及赈济情况。他主持的灾赈事务主要有:

　　1．亲临河堤，督守堤防。惠民县处于黄河下游北岸，另有徒骇河、沙河穿过县境，河工防汛是县府的重要政务。邱柳堂在两年前到任，即注重防河护堤，“两年奔驰河上，创设调夫局，境内管辖七、八十里，幸不为害”瑏瑧。光绪二十四年(1898)六月，当地连降大雨，邱知县接到黄河水有决口泛滥之危的讯息，即连续多日下到徒骇河、沙河沿岸查勘督理河道堤堰、调集民夫防营抢险。这编日记即起始于他六月二十三日上河堤督查。二十五日，他正在查勘河堤，获知上游邻县济阳黄河决口，水至惠民境内，知“事已不可为，一时神魂俱失”，即“沿堤飞谕民夫归修护庄堰”，彻夜布置调派，“调夫修守”境内沙河。瑏瑨次日，他又部署“分谕各押号、各首事，星夜调夫守沙河”，并分派吏役乘船分赴“被水各村救护放饼”。瑏瑩在此期间，邱知县每天都亲至河堤及沿河村镇督查布防护堤，无分昼夜，有时来不及回县署，就住宿在途中村镇。在大雨滂沱、汛情危急的夜晚，他仍在河堤，“夜二鼓，天黑不见人，大雨如注，出巡”，亲自督率吏役民夫坚守河堤。瑐瑠但他的职权管不了邻县黄河的决口，因而最终未能阻止河水侵漫境内，惠民全境一百三十里皆遭水淹，“黄水为灾，合境几无干土”瑐瑡。但邱知县尽力督守堤岸，对防止境内河流溃堤、延缓水淹还是起到了一定作用。

　　2．亲往勘查灾情，挨村散饼紧急放赈。在七月初三大水侵漫县境、各村被淹后，邱知县立即转入救济灾民，发饼救饥。他督率吏役，迅即搜集购置民船数十只，购买锅饼，连日乘船下乡，挨村查勘灾情、发放锅饼以救济灾民，“每庄三二十斤、五六十斤不等”，仅四天之内，就分发锅饼二千二百斤。瑐瑢散发锅饼只是救一时之急，在获得赈款后，自七月中旬起，邱知县开始布置放赈。他谕令各村首事造册上报灾民情况，并亲自率吏役，连日乘船挨村进行查勘核实，对贫困灾民散发银钱进行急赈。如八月十二日，勘查了岭子庄孙家庄等七个村庄;八月十四日，勘查了傅家庄、牛家庄等七个村庄。在这些受灾村庄，“均择鳏寡孤独辈予以急赈”，“见有流民，或家有淹毙人口者，均赈济之”。至八月十五日急赈事竣，在近二十天时间里，共勘查并散发急赈村庄132个，户5968，大小人口近3万，发放京钱二万零四百六十千文。

　　3．督办粥厂，严加管理。此后八至十月间，邱知县继续办理勘灾查赈、协济邻县河工秸料等事务。至十月又开始依制办理冬季赈济事务:开设平粜局、采买漕米、平抑粮价，并于十五日“出示冬三月开粥厂，收养贫民。令(各村)首事进户口册，领(贫民)同来食粥，如无住处，除庙宇外，予席片，搭席棚宿焉”瑐瑤，着手办理粥厂放粥事务。邱知县几乎每道程序都亲自督办，甚至亲自执行，严加管理，使得放粥赈济过程井然有序。其施行程序如下:

　　(1)查剔贫民人口:十月十五日出示开设粥厂诸项事宜，令民人通知。自十月十六日开始，邱知县亲赴各村查剔贫民人口，散发赈票。他亲率吏员下到村庄“挨户查剔”，发放赈票，“无不到之村”。至二十七日，全县各村都核查剔除完毕，统计“鳏寡孤独老幼残废及衣不蔽体”的极贫人口6984人，次贫人口23732人。

　　(2)发领粥签:十一月初一日开始，按查实各村进册贫民人口发领粥签。“签分循环，用红绿二色。附近灾民，先期由首事造册呈县，查明真贫实苦，按名发给循签，俟开厂放粥时，缴签领粥，换给环签，逐日循环缴领，以杜冒滥重复之弊。”