地方融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。地方融资平台成立以后主要为地方经济和社会发展筹集资金，并在地方基础设施建设和公共服务的提升方面发挥了积极作用。
但长期以来地方融资平台运作的主要模式是以政府信用为支撑，以落实地方政府的发展目标，直接或间接地有偿筹集资金，并将资金投向地方急需发展的行业和领域，相当于地方政府除财政之外的第二个钱袋子。然而近几年来，随着中央对于地方债务的管控，地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离，地方融资平台传统的运作模式受到制约。新形势下，地方融资平台如何定位，如何转型，已成为地方政府极为关注的问题。本文从当前政策形势的分析入手，探究地方融资平台如何定位及如何转型，为地方政府深化融资平台的改革提供参考。
地方融资平台转型的必要性分析
(一) 地方经济发展的需要
地方融资平台一直以来承担着为地方经济和社会发展筹集资金，加强地方基础设施建设的重要角色，虽然目前政策上对地方融资平台有很多的限制，但是无论其如何改革，都应当不忘初心，继续更好的推动地方经济的发展。
为推动地方经济发展，开展城市建设，地方政府存在巨大的资金压力。在中央和地方分税制度下，大部分地方政府自有资金不足以覆盖大规模的城建需求。目前大力推广的PPP模式，本身也有其自身的政策限制，不能适用于所有的项目，还有支出总规模的限制。为了推动地方发展，开展城市建设，仍然还需要地方政府出资设立的地方融资平台通过转型升级，为地方的产业发展、基础设施及公共服务提升提供资金支持和智力支持。
(二)落实中央政策的需要
地方融资平台一直承担地方政府融资职能，随着中央政府对地方债务的关注，对于产生地方隐形债务风险的地方融资平台也进行了一系列的限制。
1、国发〔2014〕43号宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要融资渠道的传统融资模式的终结
国发〔2014〕43号明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”并提出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”
这意味着曾经承担政府主要融资职能的地方融资平台，已无法再依靠传统的融资模式为地方政府提供资金支持。
2、财预〔2017〕50号限制地方政府向融资平台公司注入公益性资产、储备土地
财预〔2017〕50号提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”这意味着以往通过公益性资产和土地为担保的融资模式被限制。
同时还提出“进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。” 地方融资平台的政府融资职能被进一步剥离。
3、财金〔2018〕23号限制了地方融资平台的融资渠道
财金〔2018〕23号提出“国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。”
国有金融企业曾经为地方融资平台的主要融资渠道，如今财金〔2018〕23号的出台意味着这一主要的融资渠道被限制。
(三)平台自身持续发展的需要
1、 债务规模失控，潜在偿债风险较大
当前融资平台的债务风险主要集中在存量债务到期的压力。之前融资平台还可通过“借新还旧”的方式处理存量债务，但是传统融资模式和融资渠道被限制后，地方融资平台的融资能力下降，融资成本提升，之前“借新还旧”的方式也受到限制。截至2017年末融资平台存量债务以银行存款为主，委托贷款、信托贷款、债券次之。仅从城投债到期的情况看，未来5年将是城投债集中到期极端，年均到期规模近万亿元，偿付压力整体较大。[1]
[1] 闫衍:《地方政府隐性债务风险与融资平台转型》，载于《金融市场研究》2017年5月。
2、融资模式单一，政策限制较多
一直以来，地方融资平台承担地方政府融资职能，所依赖的是政府信用及政府的财政资金。但现今根据国发〔2014〕43号和财预〔2017〕50号等政策文件的规定，地方融资平台依赖于政府而融资的模式已经受限。融资平台的融资能力下降，融资成本提升是当前融资平台亟待解决的问题。
3、运营能力不足，发展后劲不足
地方融资平台所融资金往往并非为其所用，而是用于政府的公共项目，还款也是依赖于政府的财政资金，所以长此以来，很多融资平台并非自主经营，也没有什么收益性的资产。虽然有政府所注入的部分资产，但也并非能产生现金流的资产。剥离政府融资职能之后，地方融资平台转型的基本方向是提高平台的运营能力，但是现有大多的融资平台并不具有运营的基本条件，包括可产生现金流的资产，充实的资本金，项目资源和可供投资的资金等。
4、内部管理混乱，机制保障缺失
传统的融资平台并未建立现代企业制度，而是基于政府方的控制权和影响力实现平台的管理，行政管理氛围较浓，市场化机制的匮乏导致各平台公司的活力和主动性不足。因此，需要推动建立现代企业法人制度，调整地方融资平台的管理体制，增强地方融资平台的抗风险能力和持续经营能力。
综上而言，实现市场化转型不仅是为了未来发展的需要，更是现在的生存问题。只要平台公司进行了市场化转型，才有资格继续存在，才有能力继续发展。因此，完全有必要说，平台转型是没有任何商量余地的必须在当前要开展的业务。
但长期以来地方融资平台运作的主要模式是以政府信用为支撑，以落实地方政府的发展目标，直接或间接地有偿筹集资金，并将资金投向地方急需发展的行业和领域，相当于地方政府除财政之外的第二个钱袋子。然而近几年来，随着中央对于地方债务的管控，地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离，地方融资平台传统的运作模式受到制约。新形势下，地方融资平台如何定位，如何转型，已成为地方政府极为关注的问题。本文从当前政策形势的分析入手，探究地方融资平台如何定位及如何转型，为地方政府深化融资平台的改革提供参考。
地方融资平台转型的必要性分析
(一) 地方经济发展的需要
地方融资平台一直以来承担着为地方经济和社会发展筹集资金，加强地方基础设施建设的重要角色，虽然目前政策上对地方融资平台有很多的限制，但是无论其如何改革，都应当不忘初心，继续更好的推动地方经济的发展。
为推动地方经济发展，开展城市建设，地方政府存在巨大的资金压力。在中央和地方分税制度下，大部分地方政府自有资金不足以覆盖大规模的城建需求。目前大力推广的PPP模式，本身也有其自身的政策限制，不能适用于所有的项目，还有支出总规模的限制。为了推动地方发展，开展城市建设，仍然还需要地方政府出资设立的地方融资平台通过转型升级，为地方的产业发展、基础设施及公共服务提升提供资金支持和智力支持。
(二)落实中央政策的需要
地方融资平台一直承担地方政府融资职能，随着中央政府对地方债务的关注，对于产生地方隐形债务风险的地方融资平台也进行了一系列的限制。
1、国发〔2014〕43号宣告以地方政府信用支持、以政府投融资平台作为主要融资渠道的传统融资模式的终结
国发〔2014〕43号明确提出“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。”并提出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。”
这意味着曾经承担政府主要融资职能的地方融资平台，已无法再依靠传统的融资模式为地方政府提供资金支持。
2、财预〔2017〕50号限制地方政府向融资平台公司注入公益性资产、储备土地
财预〔2017〕50号提出“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。”这意味着以往通过公益性资产和土地为担保的融资模式被限制。
同时还提出“进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。” 地方融资平台的政府融资职能被进一步剥离。
3、财金〔2018〕23号限制了地方融资平台的融资渠道
财金〔2018〕23号提出“国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作(PPP)项目资本金。”
国有金融企业曾经为地方融资平台的主要融资渠道，如今财金〔2018〕23号的出台意味着这一主要的融资渠道被限制。
(三)平台自身持续发展的需要
1、 债务规模失控，潜在偿债风险较大
当前融资平台的债务风险主要集中在存量债务到期的压力。之前融资平台还可通过“借新还旧”的方式处理存量债务，但是传统融资模式和融资渠道被限制后，地方融资平台的融资能力下降，融资成本提升，之前“借新还旧”的方式也受到限制。截至2017年末融资平台存量债务以银行存款为主，委托贷款、信托贷款、债券次之。仅从城投债到期的情况看，未来5年将是城投债集中到期极端，年均到期规模近万亿元，偿付压力整体较大。[1]
[1] 闫衍:《地方政府隐性债务风险与融资平台转型》，载于《金融市场研究》2017年5月。
2、融资模式单一，政策限制较多
一直以来，地方融资平台承担地方政府融资职能，所依赖的是政府信用及政府的财政资金。但现今根据国发〔2014〕43号和财预〔2017〕50号等政策文件的规定，地方融资平台依赖于政府而融资的模式已经受限。融资平台的融资能力下降，融资成本提升是当前融资平台亟待解决的问题。
3、运营能力不足，发展后劲不足
地方融资平台所融资金往往并非为其所用，而是用于政府的公共项目，还款也是依赖于政府的财政资金，所以长此以来，很多融资平台并非自主经营，也没有什么收益性的资产。虽然有政府所注入的部分资产，但也并非能产生现金流的资产。剥离政府融资职能之后，地方融资平台转型的基本方向是提高平台的运营能力，但是现有大多的融资平台并不具有运营的基本条件，包括可产生现金流的资产，充实的资本金，项目资源和可供投资的资金等。
4、内部管理混乱，机制保障缺失
传统的融资平台并未建立现代企业制度，而是基于政府方的控制权和影响力实现平台的管理，行政管理氛围较浓，市场化机制的匮乏导致各平台公司的活力和主动性不足。因此，需要推动建立现代企业法人制度，调整地方融资平台的管理体制，增强地方融资平台的抗风险能力和持续经营能力。
综上而言，实现市场化转型不仅是为了未来发展的需要，更是现在的生存问题。只要平台公司进行了市场化转型，才有资格继续存在，才有能力继续发展。因此，完全有必要说，平台转型是没有任何商量余地的必须在当前要开展的业务。
