2.地方管理机构
西汉王朝对藩属边疆民族政权进行管理大致可以分为四种主要方式:一是由在边疆设置的郡县进行管理;二是设置属国都尉进行管理;三是设置特殊的机构进行管理,诸如西域都护、护羌校尉等;四是没有设置地方管理机构。
(1)郡县范围内的藩属管理体制及其运作
在西汉王朝时期,边疆郡县普遍对藩属边疆民族政权负有管理职责,尤其是有边疆民族分布的郡县。西汉王朝经过几代人的努力,终于将百越、西南夷、东北边疆各族等纳入到了郡县管理体制之下。这些郡县主要有:南海、郁林、苍梧、交趾、合浦、九真、日南、珠崖、儋耳、牂柯、益州、越巂、犍为、文山、武都、广汉、乐浪、玄菟、临屯、真番等郡。
西汉王朝对藩属边疆民族所采取的郡县管理体制虽然和内地相同,但也具有自己显著的特点,其中两套管理体系的并存即是其建制和运行的明显特征。由郡太守、都尉——县令、长及其属官构成的“流官”是维持郡县运转的主要体系之一。太守、都尉及其属官是由西汉王朝委派并定期更替的,直接执行着西汉王朝的各项政策,西汉王朝对藩属边疆民族的管理就是通过这些具有不同分工的官吏和机构来维持运行的。从史书的记载看,西汉王朝虽然将部分藩属边疆民族政权纳入到了郡县的管理制度之下,但同为郡县,不同的地区、不同的民族,西汉王朝采取的具体管理方式也并不完全相同。大致可以分为三种不同的管理方式:其一是对有些势力较大的边疆民族政权采取了分为数郡进行管理的方式,目的在于分而治之,防止其势力壮大,危害边疆安定。如西汉王朝在统一南越政权之后,对南越部众就是采取的这种分而治之的管理方式。其二是以某一个藩属边疆民族整体设郡进行管理,如犍为郡是以夜郎国为基础设置。其三是将有些势力弱小的藩属边疆民族纳入到县的管辖之下进行管理,如《汉书·西南夷传》有“罢西夷,独置南夷两县一都尉,稍令犍为自保就”,可证在南夷中也有部分民族或部落是归属县管辖的。
尽管西汉王朝将众多藩属边疆民族纳入到了郡县的管辖之下,但由于边郡和内地郡县有着不同的民族构成,往往分布着众多的边疆民族,为了便于统治,也保留了边疆民族固有的管理体系,从而形成了维持藩属管理体系运转的另一个具有地方特点的“土官”系统。维持藩属体制运转的“土官”系统尽管在不同的地区具有不同的特点,但它是藩属边疆民族固有的统治体系是其共同的特点,不同点主要表现在西汉王朝按照这些藩属边疆民族势力的大小及其和西汉王朝关系亲疏的不同等因素,将这些民族的“土官”系统分为了两种不同的等级,其一是以王为首的“土官”系统;其二是以“侯”为首的“土官”系统。由于史书记载的原因,我们目前还难以对郡县体制下各藩属边疆民族的“土官”系统有一个全面的了解,但可以肯定的是,以王或以侯为首只是反映出不同的藩属边疆民族在西汉王朝的藩属体制中具有不同的地位,其属官并不会存在太大的差别,而是保留了原有的“土官”管理体制。参考《汉书·西域传》所载:“最凡国五十。自译长、城长、君、监、吏、大禄、百长、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王,皆佩汉印绶,凡三百七十六人”,以及高句丽“常从玄菟郡受朝服衣帻,高句丽令主其名籍”[22]的记载推断,王、侯的属官尽管是原有的“土官”,但在纳入到西汉王朝的藩属体制后也获得了西汉王朝的承认,持有西汉王朝授予权力的象征“印绶”和官服。
(2)特设机构区域内藩属管理体制及其运作
和郡县区域内藩属管理体制的构成一样,在特设机构管理区域内,维持西汉王朝藩属体制运转的依然是两套管理系统。一套是西汉王朝设置的特设机构“流官”管理系统;一套为藩属边疆民族原有但得到西汉王朝承认的“土官”管理系统。
西汉王朝设置的特设机构“流官”管理系统主要是以西域都护、护羌校尉、护乌桓校尉、属国都尉为首的管理体系。这套管理体系的机构设置和运转情况,我们可以以西域都护为例来揭示。据《汉书·百官公卿表上》载:“西域都护加官,宣帝地节二年初置,以骑都尉、谏大夫使护西域三十六国,有副校尉,秩比二千石。丞一人,司马、候、千人各二人。”此外还有戊己校尉、伊循都尉、屯田校尉。关于西域都护的具体职能,《资治通鉴》卷26汉宣帝神爵二年条载:“都护督察乌孙、康居等三十六国动静,有变以闻,可安辑,安辑之,不可者诛伐之,汉之号令班西域矣。”“土官”系统则是西域诸国的原有统治体系,这是西汉王朝对西域地区实施统治的最基层组织。西汉王朝在统一西域之后,保留了西域诸国旧有的管理体系,授其“印绶”,使其同时也成为西汉王朝的地方官吏。据《汉书·西域传》载:西域“最凡国五十。自译长、城长、君、监、吏、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王,皆佩汉印绶,凡三百七十六人”。也就是说,西域诸国的官吏具有双重身份,他们既是当地各民族政权的首领,同时也是西汉王朝的地方官吏,归西域都护管辖。
西汉王朝对特设机构管理区域内藩属边疆民族的管理,就是在这两套机构系统的运转中实现的,与郡县统治区域对藩属边疆民族的管理相比,既有相同之处,如都保留了藩属边疆民族的原有统治体系,但也有明显的差别,其中最主要的就是郡县统治机构的设置是军政分开的两套机构,而特设机构则军事色彩更浓,并不具体管理辖境内的民政事务,民政事务的管理归属于“土官”系统。当然,和郡县区域一样,对于特殊机构辖区内藩属边疆民族的反叛,西汉王朝也往往派兵镇压,但镇压的力度和方式却存在一定的差别。就镇压的力度而言,或许是西汉王朝统治者认为这一区域是边疆民族的聚居区,在他们的反叛对郡县区域没有构成直接威胁的情况下,西汉王朝一般不会大规模出兵镇压,而是利用当地其他藩属边疆民族的力量来镇压。西汉对西域各国的反叛多采取这种方式,对此《汉书·西域传》有很多记载,无需例举。