光武帝刘秀初定天下,中国复归于统一,但长期积累的社会问题并没有很好地解决。前朝的遗留的土地问题,哀、平二帝时,已相当严重;王莽的新朝,因为没能解决这一问题,终被推翻;新市、平林军和赤眉军先后建立政权,但也没有解决土地问题,先后覆灭。至东汉初年,土地问题依然是社会最重要的问题,汉光武帝刘秀本人是个大豪强,他所依靠的统治集团就是一个以南阳豪强为基础的豪强集团。这个集团一开始就显示出严重的兼并性和割据性,因此东汉前期,作为中央集权体现者的朝廷,只能在不妨碍豪强利益的限度内对他们行使着有限的控制。
为了巩固东汉政权,为了恢复农村秩序,建武十五年(39年),光武帝下令“度田”,清丈全国的土地。清丈土地,一是为了核实田赋的征收,检举有田而不纳税的大地主、大商人;二是没收大地主、大商人手里一些土地,分配给无地的士兵和贫苦农民。这一政策,显然侵犯了大地主大商人的利益,因而遭到了强烈反对,特别是洛阳附近的新贵和南阳的皇亲国戚。地方官员自然得罪不起这些豪强,只好袒护他们,把负担转嫁给中小地主和贫苦农民身上。
度田不实,中小地主和贫苦农民不满意,大地主大商人也有意见。于是,生活基础最差、抗风险能力最差的中小地主和贫苦农民发生了普遍的叛乱,地方豪强大族也趁机加入。这次叛乱遍及全国大部分地区,曾是西汉农民起义军发源地的山东、河北、苏北等地,反抗尤为剧烈。光武帝刘秀发现问题,果断解决。当然,他同州郡官一样,也不敢查问豪强。他严查了大司徒欧阳歙任汝南太守时贪赃一千余万钱、查田不实的罪行,并以同样罪名处死了河南尹及郡太守等十余人,表示出对贪赃枉法官员惩处的决心;同时,他采用分化农民起义军的方法,平息了农民起义。从此以后,东汉王朝向豪强势力完全屈服,不再检查垦田与户口的实数。